■基层治理需要充分发挥党委总揽全局、协调各方的优势，突出问题导向，变“上面千条线、下面一根针”为“上面千条线、下面一张网”

■基层治理需要树立系统思维，有效破解信息孤岛、数据壁垒、重复投入，把“治理体系”转化为“体系治理”

■基层治理需要智治赋能，推动治理扁平化、能力现代化，实现问题“能看见、能触发、能见底”

■基层治理的目标应当既有秩序又有活力，必须把为了群众与依靠群众结合起来，让人民真正成为自己城市的主人，在参与社会治理中增强获得感、幸福感、安全感

基层社会治理究竟怎么做？这是一篇大文章。

围绕这个题目，重庆日报调研组4个月内数进铜梁，多次蹲点，深入城乡去感受和发掘铜梁付诸基层社会治理的种种努力，梳理其认识和推进规律；通过观察铜梁城市提升、乡村振兴、社会治理、社区服务，“党建扎桩、治理结网”等生动实践，极力探寻“大美铜梁”的有机生长原理。

重塑与再造

——变“上面千条线、下面一根针”为“上面千条线、下面一张网”

7月30日一早，铜梁区正街社区社会治理创新中心平安员中队中队长古道华带领7名平安员在巴川步行街整队集合，开始一天的工作——在接下来的两小时，古道华和同事们将根据铜梁区社会治理创新中心的指引，排查各类不安全不稳定隐患。

这一天，包括古道华、吴向春、余宏在内的421名平安员，从铜梁区不同的街道、社区领取智能终端设备后，在区社会治理创新中心的统一指挥调度下，奔赴各自辖区履行城市管理、治安防控、社区服务等职责。

其实，2019年底之前，他们3人分属不同单位：古道华是铜梁区巴川街道城管执法大队中队长，平时负责维持市容市貌；吴向春是铜梁区东城街道办事处一名综治巡逻员，主要负责辖区的治安工作；余宏是铜梁区龙城社区的一名专职网格员，平时负责调解社区纠纷，收集居民意见。

吴向春当综治巡逻员的时候，常常发现问题但不能及时解决问题。比如，看到有渣车乱倒垃圾，他想制止但意识到这是城市管理的范畴，自己并无权管理。等到他通知城管工作人员来执法时，违法车辆已不见踪影。

古道华也有过类似的困惑。以前在负责城管执法的时候，他偶有看到年轻人在步行街打架斗殴。“治安问题不是城管的职责，我除了报警也没有其他办法。”他感到很无奈。

很长时期，为了提高基层社会治理的效能，铜梁区持续投入了大量社会资源。但事实证明，很多时候会出现吴向春和古道华遇到的情况——看得见的管不着，管得着的没发现。

“都说基层工作是‘上面千条线，下面一根针’，铜梁区的各个系统、各个部门都有自己工作目标和具体要求，都需要基层落实，这对于基层干部来说难度本来就很大，加上各个部门没有整合力量协同治理，通常出现的情况就是‘上面千条线，下面一团麻’。”铜梁区委书记唐小平一语道出了基层治理工作的痛点和难点——并非单纯地加大投入就能解决，条块分割下的管理模式，会大大削弱社会治理的效能。

铜梁下决心要从体制创新入手，为基层治理破题。

2019年12月，铜梁区在全市创新成立社会治理创新中心，组建区、镇街和村社三级指挥中心，整合全区公安、应急、城管等9个平台资源，构建起统一的社会治理指挥体系，开始探索基层各类问题一网解决。

这一机制运行一年多来，铜梁区信访总量、安全事故数连续下降。其中，信访总量由2019年的2693件/次，下降到2020年的2166件/次；2020年安全事故数则同比下降33.33%；2020年全年“双抢”（抢劫和抢夺）零发案，人民群众的获得感、幸福感、安全感大幅提升。

整合与融合

——变“治理体系”为“体系治理”

铜梁区社会治理创新中心——这个全新的事业单位不仅在重庆属于首创，在全国也并不多见。它的成立，是为保障铜梁区推行“党建扎桩、治理结网”工程。

所谓“党建扎桩”，指的是将党支部建在社区网格上，并延伸设立楼栋党小组，真正让党组织成为基层治理的核心；“治理结网”则是指城市社区综治、城管协管、消防等多个网格统一整合为“一张网”，一网兜底大小事。

铜梁在实践中形成共识，成立社会治理创新中心，体现了改革导向、系统思维。该中心整合全区各个系统和部门派往基层的人财物，增强治理协同性，形成治理合力，是推行“党建扎桩、治理结网”工程的关键。

在人员方面，社会治理创新中心将该区职能部门下沉基层的专职网格员、综治巡逻员、驻所调解员、城管协管员、市场监管员、司法协管员、禁毒社工等7类人员，整合建成了专职与兼职相结合的平安员队伍。

在资源方面，社会治理创新中心整合了视频、数据和网络资源，集中“雪亮工程”、安全生产、校园安保等所有监控镜头实行统一管理；将群工系统和部门网站全部整合至社会治理创新中心指挥中心大数据平台，并接入了公安、信访、应急、城管、民政等14个职能部门的信息数据，打破了“信息孤岛”“数据壁垒”，避免了重复建设，实现了目标数据一键抓取、立体成像。

至此，铜梁区的社会基层治理从形式上实现了“人在一个口子管、钱从一个口子出、事在一个口子办”。

那么，这个治理指挥体系由谁指挥，又怎样运转呢？

“社会治理创新中心如果只是横向整合资源，不能做到上下打通渠道，那就没有达到体制创新的目的。”对这一问题有深入思考的区委负责人说，它还需要体现党委总揽全局、协调各方的优势，把党的领导落实到基层社会治理，确保社会基层既充满活力又和谐有序。

为此，区委主要领导承担起了党建引领社会治理创新领导小组组长的职务。同时，铜梁区建立起组织领导、指挥运行、考核评价工作体系，形成党建与治理“一盘棋”格局，把党的领导制度优势转化为治理效能，构建治理体系，实现体系治理。

“党建扎桩、治理结网”工程推行以来，铜梁区已经在131个社区网格上建立了党支部，在226个楼栋建立了党小组。

目前，该区建立起了覆盖区、镇（街道）、村（社区）三级社会治理指挥中心，三级书记任指挥长，做到职务一肩挑、责任一肩扛；将社会治理纳入党组织书记述职，赋予街道对部门派驻机构负责人任免使用建议权、社区对街道内设机构负责人考核评价权、网格长对街道部门办理结果监督评价权；指挥中心对网格长、平安员实行量化绩效考核，形成以执行力为核心的基层治理考核框架，推动“一级对一级负责、一级让一级放心”。

人、财、物“合众连横”后，铜梁区形成“体系作战”，有效解决“九龙治水水不治”问题。

在铜梁区社会治理创新中心，有个“眼观四面耳听八方”的社会治理指挥中心（以下简称指挥中心）。指挥中心堪称“大脑”的“神经中枢”，整合了从前公安、城管、应急等多个指挥平台，为的是解决以前“边界重合、职能交叉”的问题。

7月30日，记者在指挥中心看到，大屏幕上滚动播放着铜梁区重要的道路、大桥、水库等设施的实时画面，平安员累计受理事项（包括已办结和办理中）的数据也在不断更新。

铜梁区委政法委副书记、社会治理创新中心主任左春华称，从实践结果来看，指挥中心防范了多起侵害居民权益的事件。

今年4月17日，辖区平安员在日常走访中发现，丝绸西街88号寿松生活坊店员一边向老年人发放鸡蛋等礼品，一边收集60岁以上老年人的身份证号、老年证号、退休证号、电话号码等个人信息。平安员立即上前制止店员，同时将情况上报给了指挥中心。指挥中心通知南城派出所出警调查，平安员先把寿松生活坊店员控制起来，并安抚好在场的老年人。在警方、平安员的通力合作下，事件很快得以查清。原来寿松生活坊以发放鸡蛋等礼品为由违规收集个人信息，最终目的是给老年人卖保健品。

“这套‘合众连横’的体系在反电信网络诈骗中发挥了重要作用。”左春华说，指挥中心接到铜梁区公安局反诈骗中心预警后，立即将预警信息通过中心网格化系统交办给属地街道，街道收悉后立即联系上当事人，并对其进行反诈骗宣传。这套机制运作以来，已经直接挽回铜梁区群众经济损失30万元。今年1-7月，铜梁区电信诈骗发案数同比下降10%，群众经济损失同比下降2.4%。

智治与赋能

——变解决问题“两个层层衰减”为“能看见、能触发、能见底”

2021年3月5日，铜梁区东方社区平安员杨阳在工作中发现，社区一企业开发了App吸引会员注册充值。会员可利用积分兑换商品，年终会员还可享受分红。杨阳意识到，一旦后台程序崩溃，将导致会员无法提现，可能存在损害消费者利益的风险。杨阳通过智能终端向社区反映该事件，社区又上报给镇街，镇街再上报给指挥中心。指挥中心研判认为，此App存在较大风险，并立即派出工作组约谈企业控制人，停止其虚假宣传。

过去，基层普遍存在“由下往上反映问题，信号层层衰减”和“由上往下解决问题，力度层层衰减”的现象。“如果还是采用传统层层汇报请示的方式，可能需要几个工作日甚至一周。”杨阳表示，引入大数据智能化手段后，工作效率大大提升，从事件发现到处置完成，整个过程只用了6小时50分，实现了治理扁平化、能力现代化。

目前，铜梁区共有1385名专职平安员。为了发挥平安员“前哨”作用，铜梁区为其中411名平安员配备智能终端，其余人员安装了可以上报问题的App。1385名专职平安员开展不间断巡逻，发现问题能解决的当场解决，不能解决的一键上报。

除了效率提高，铜梁区还最大程度延伸发现问题的“触角”，在重点敏感区域设置电子围栏，划定禁入边界，探测入侵动态；在城市地下隐蔽工程和巴岳山制高点等安装智能监测感知系统、热成像高空镜头，一旦发现异常，系统就会自动报警。

三级指挥中心能通过大数据平台对各类问题多向分拣分拨、交办督办，办理过程、办理结果挂单计时、亮灯警告。铜梁区指挥中心还定期对群众反映问题进行大数据“类案”分析，往往解决“一个问题”，就能为化解“一类问题”找到方法。

为方便群众办事，今年初铜梁区还实施了智能“秒办”改革。群众只需在自助设备上“刷脸”，系统就能通过人脸识别，自动获取办事人身份信息和营业执照等商业信息，智能生成办事材料、智能预审、智能审核并出具审批回执或结果物。目前，铜梁区已有60个事项实现了智能“秒办”，极大提升了群众满意度，降低了政务成本。

秩序与活力

——变“小治理”为“大治理”

基层社会治理的最终评价标准，是人民满意。治理，是由千千万万的人创造出来，也要在千千万万的人身上更好展现出来。只有依托人民实现共治共享，才能让人民真正成为自己城市的主人。这是记者在铜梁采访中最大的体会。

铜梁，是邱少云烈士的故乡。“我们开展冠英雄之名、塑英雄之形、铸英雄之魂这项活动，让英雄活在当下，让每一个铜梁人都觉得自己是英雄家乡的人而骄傲。”区委常委、宣传部长屈锐对记者介绍，目前，铜梁城区常住人口有40万人，其中的13万人为“少云志愿者”，这样高的志愿者比例在全国也并不多见。

而众多志愿者的出现，正是铜梁提出“让城市变得更软、更暖、充满活力，让人民自己管理城市”主张的体现。

铜梁还结合全国文明城区创建，普遍推行“三小认领”“五小管护”，唤醒城市居民主人翁意识，让整个城市变得更加温润。“时代在变化，城市在生长，但‘走群众路线’的治理逻辑不能变，必须把为了群众与依靠群众结合起来，把我们党的价值观与方法论体现到社会治理中去。”采访中，区委领导这样说。

前不久，铜梁区公安局交巡警支队第二勤务大队大队长周小旺查处了一个无号牌的摩托车车主甘艺。正当周小旺开出罚单时，甘艺突然嚎啕大哭。周小旺很是诧异，收起了罚单，安抚起了这位情绪失控的年轻人。

甘艺收入不高，为了上班方便，他图便宜从一商户手中购买了一辆无号牌的二手摩托车。周小旺了解情况后有些动容。400元的罚款对这样一个年轻人来说，不是个小数目！“我把情况汇报给了指挥中心，看他是初犯，认罪态度较好，征得同意后免去了对他的处罚。”周小旺告诉重庆日报记者。在执法过程中，铜梁区警员会视情节轻重采用宽容以待的柔性执法，尤其是面对困难群众。

“我相信有了这次警示，那位年轻人会尽快去完善摩托车上牌的相关手续。”周小旺希望这次柔性执法能唤起年轻人自觉守法的意识。

事实上，柔性执法不是无中生有，它的出现源于铜梁区基层治理以老百姓获得感、幸福感、安全感为依据的评估体系。

“正如习近平总书记在‘七一’重要讲话中谈到的，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，让人民群众有条件、有途径参与到基层治理中来，是中国特色社会主义民主政治的重要内容，也是尊重和发挥人民群众基层治理主体作用的有效方式。”唐小平说，铜梁一直为着这样一个目标在努力——“让住在这儿的人温暖平和、引以为豪，让来过这儿的人为之倾心、充满向往。”