丁新正 刘涵艺

中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》），强调“合力建设现代基础设施网络”“强化公共服务共建共享”。这给新时代运用PPP模式推动成渝地区双城经济圈公共基础设施建设提供了新的机遇。创新性运用好PPP模式，要加快引“制”引资，切实助力《规划纲要》落地落实、扎实推进。

重视PPP项目“公益性”和“经营性”的分类、策划与实施。充分重视成渝地区双城经济圈各级PPP项目的研究、区分和策划，针对不同类别公共基础设施建设项目采取不同措施。一是不适宜引入PPP的“纯公共产品”，可由政府直接实施，但不宜硬性包装成PPP项目勉强推介。二是用户直接付费的经营性项目，应当鼓励社会资本通过PPP方式进行投资和运营，同时积极推动服务价格政策的研究和调整，确保服务价格适时适度到位。三是由用户付费但直接收费困难的经营性项目，如公共能源保障、生态共建共保、污染跨界协同治理等，可以采用联合收费，如垃圾处理费与天然气收费、自来水费与污水处理费。四是有经营性收费但无法满足项目资金流充分性的“准经营性”项目，特别是一些大型公用事业项目，如城市轨道交通、高速公路、市郊铁路等一体化综合交通运输体系，要合理区分项目内容架构，将其中有经营性收益的内容拆分出来交由社会资本投资运营管理，基础设施部分则由政府投资，或者通过政府增加资金或扩大建设融资合理削减PPP部分的资金体量，激发和确保社会资本的积极参与。五是主业公益性强，尚有某些“关联收益”的公共设施项目，如基本公共服务标准化便利化、教育文化体育、公共卫生和医疗养老合作等，应区分政府付费和市场收费，防止界面利益和成本的混杂与冲突。

加强对PPP过程的专业指导和合法合规性管理。目前，成渝地区双城经济圈部分市、区（县）政府和相关部门对PPP的关注和热情较高，推介的项目数量众多，资金体量庞大。同时，也存在PPP中介咨询机构鱼龙混杂、专业性人力资源缺乏、主管机构和操办人员知识技能不足等问题。因此，要加强对各级政府部门和机构、PPP项目主管和主办人员的业务、实务的培训和指导；要重视对PPP项目中介咨询机构的评估和筛选，防止用工程技术资质来替代PPP项目业绩和经验倾向，用单位合格资质来掩盖人员资质缺陷的倾向，防止通过恶性价格竞争来择定PPP咨询机构，从而确保PPP项目方案、财务方案、文件编制的质量。

实现资产运作与资本运作、存量与增量齐抓并重。PPP模式涉及“资本运作”和“资产运作”“增量”和“存量”两种项目类型。在PPP模式的推行中，应当坚持“资本运作”与“资产运作”，“增量项目”与“存量项目”齐抓并重。目前，在成渝地区双城经济圈公共基础设施建设中，有很多已建成并成功运营的存量项目，已经形成了数量可观和品质优良的资产，对社会资本的吸引力很强。因此，可将这类“优良资产”通过PPP模式直接推向市场。对于存量现成亦有增量需求的区域性公共服务项目，如生态共建共保、污染跨界协同治理、公共卫生和医疗养老等项目，可以采用“存量”与“增量”挂钩方式来实施PPP模式，在存量资产的运营收益中逐步实现增量资产的提升。

界定分置政府行政内容和市场交易内容。一方面，在PPP合同条款设置上，采用“条款单列”分立分置，把属于政府行政的内容和市场交易的内容分置。落实《规划纲要》中“完善配套政策体系”的要求，增强依法行政、依法管理的意识，凡涉及法定监管内容的，应适用相关法律规则和程序；凡涉及财产市场交易的内容，应适用公证、仲裁、诉讼等民商事规则和程序。另一方面，双城经济圈内的各级政府应认真对待PPP项目中“共同责任”或“责任分担”。落实《规划纲要》中“强化组织实施”的要求。双城经济圈建设规划区域内各级政府在PPP项目前期准备和决策中，要注重政府和企业对公共服务能力和规模设定环节的“共同责任”或“责任分担”，尤其是政府不宜对规模风险和需求风险大包大揽。因城市规划设定、资源限制、政策法规规定等原因必须由政府事前确定的相关内容，应明细其中属于政府的责任；能够由投资人通过设计方案和建设内容加以表明的，应明确属于双方的责任。

（作者单位分别为重庆社会科学院法学与社会学研究所、重庆理工大学知识产权学院；本文为市社科重大委托项目：2016ZDWT06成果）